Axel Oxenstierna har fått äran av att ha skapat den svenska statsförvaltningen. Till skillnad från de flesta andra länder fick ämbetsverken – kollegierna – på Oxenstiernas tid en självständig ställning i förhållande till kungen och styrdes kollegialt av de ledande ämbetsmännen. Ett skäl till denna form av maktdelning var att statsförvaltningen måste fungera även i tider då kungen förde krig utomlands. Ordningen med en självständig statsförvaltning kommer än i dag till uttryck i förbudet mot ministerstyre. Myndigheterna styrs av hela regeringen genom uppdrag, direktiv och regleringsbrev och inte av en enskild minister. Varken regeringen eller någon minister får lägga sig i handläggningen av ett enskilt ärende.
Byråchefen var i gamla tider urtypen för den svenske ämbetsmannen – välbetald och med hög social status. En byråchef var utnämnd av regeringen på livstid och kunde inte sägas upp. Däremot kunde han (sällan hon) avskedas om han allvarligt hade misskött sitt ämbete. Ämbetsmännens anställningstrygghet syftade till att de skulle stå starka mot påtryckningar av olika slag. Utnämningen av ämbetsmän skulle då liksom nu ske på saklig grund såsom förtjänst och skicklighet, och inte utifrån det som Axel Oxenstierna betecknade som ”frändskap eller vänskap”. Det ofta feltolkade ordet ”förtjänst” betyder här antalet tjänsteår. Med den starka ställningen följde också en ämbetsmannaheder som kännetecknades av integritet, rättrådighet och oväld.
Maktdelning i Montesquieus mening är annars inte den ordning som gäller i Sverige. Vårt land styrs i stället enligt folksuveränitetsprincipen. Det innebär att all offentlig makt utgår från folket och att denna makt utövas av riksdagen. Rättsväsendet är alltså inte, som i många andra länder, en balanserande statsmakt utan är, liksom regeringen, underställt riksdagen.
Och vad hände? Att byråchefen inte längre är vad han brukade vara är en understatement. I dag deltar inte byråchefer i myndighetens kollegiala beslutsfattande. I stället har flera karriärsteg smugit sig in mellan honom och verkschefen. Han kan inte förlita sig på någon livslång anställningstrygghet. Den genomsnittliga byråchefslönen når inte upp till den nivå som allmänt uppfattas som gränsen för höginkomsttagare. Om någon yrkesgrupp i dag skulle motsvara begreppet ämbetsman får vi alltså leta högre upp, på nivån verkschefer.
Verkschefer utnämns av regeringen. Det finns i realiteten bara ett krav för att en person ska bli utnämnd till verkschef, nämligen att han (och numera ofta hon) har regeringens förtroende. Journalister frågar ibland ministrar: ”Har du fortfarande förtroende för generaldirektören X?” Det är en fullständigt meningslös fråga, eftersom det inte finns något annat svar än ”ja”. Vore svaret ”nej” så skulle personen inte vara generaldirektör längre. Det finns inget som tyder på att ”förtjänst”, antalet tjänsteår, numera skulle ha betydelse vid utnämningen av generaldirektörer. Däremot kan ”skicklighet”, dvs. professionell kompetens, säkert ha betydelse i många fall. Å andra sidan finns uppenbara exempel på att så inte alltid är fallet.
För den vanlige mediekonsumenten är det tydligt att nutida ämbetsmän inte alltid vägleds av principer om integritet, rättrådighet och oväld. Exempel på korruption och maktmissbruk sticker ut, men är naturligtvis sällsynta i förhållande till statsförvaltningens storlek. Betydligt vanligare är tecknen på bristande integritet. Politisk följsamhet ligger nära till hands för att hålla regeringens förtroende levande, även när yrkesrollen skulle tala för andra prioriteringar.
Axel Oxenstiernas reformer har nu 400 år på nacken. Den motkraft mot kungamakten som ämbetsmännens nya ställning representerade finns inte i dag. Finns andra institutioner som balanserar den verkställande makten? Att rättsväsendet inte har den ställningen i vårt land framgår redan av grundlagarna. Hur är det med riksdagens ställning? Dessvärre finns många vittnesbörd om att det som gäller i teorin inte är en realitet i praktiken. riksdagsledamöterna, det s.k. knapptryckarkompaniet, fungerar inte som folkmaktens talesman eller som primus motor i den politiska processen. Den rollen har i stället regeringskansliet och oppositionens partikanslier övertagit.
Hur bästa medicinen mot sakernas nuvarande tillstånd ser ut är inte lätt att säga. Men ett återupprättande av den svenske ämbetsmannen, driven av professionell integritet, rättrådighet och oväld, och som motstår den politiska följsamhetens lockelser, vore utan tvekan ett hälsotecken.
Lennart Göranson,
Medlem i Medborgerlig Samling
MED-bloggen 